De laatste jaren is het aantal wetten en regels geëxplodeerd. Steeds meer mensen vragen zich af of dit gewenst is. Ook binnen de rechterlijke macht zelf, die zucht onder de gevolgen van steeds meer, dikwijls conflicterende of dubbelzinnige, rechtsregels, gaan stemmen op om de wildgroei aan wetten en regels aan te pakken. In onderstaand stuk, ons toegezonden door lezer Alexander van Steenberge, een analyse van de problematiek.
De 106 geboden
1. REGELDICHTHEID – Geen maatschappelijk probleem te klein of te groot, of de regelgever laat er zijn licht op schijnen. Elk maatschappelijk probleem krijgt een papieren antwoord in de vorm van een ronkende rechtsregel. Zowel op Europees, nationaal, als lokaal niveau lijkt het aantal regelgevende initiatieven exponentieel toe te nemen waarbij de regelgever zich op nieuw terrein waagt en bestaande regels aan de lopende band verandert. Aangejaagd door economische, sociale en financiële crises, onveiligheid, overlast, dreiging van terrorisme, ecologische rampspoed en steeds complexer wordende samenleving legt de regelgever een rits verplichtingen op waarvan de naleving wordt afgedwongen door strafrechtelijke of administratieve sancties of door administratieve en andere maatregelen. Dit leidt tot een enorme regeldichtheid.
2. Elk maatschappelijk probleem wordt gereduceerd tot de vaststelling dat er onvoldoende rechtsregels zijn of het sanctioneringsapparaat onvoldoende krachtig is. ‘Maar is wetgeving het panacee voor elke maatschappelijke uitdaging?’; ‘Leiden de goede bedoelingen die achter de zoveelste reparatiewet schuilen, tot maatschappelijke vooruitgang?’; en ‘Is de burger gebaat bij een toenemende complexiteit van het recht?’. Intuïtief voelt men aan dat op deze vragen een negatief antwoord moet worden geformuleerd. De eerste reden is dat elk wetgevend optreden steeds met een last gepaard gaat, die niet altijd zichtbaar is met het blote oog. Ten tweede zijn rechtsregels niet in staat om een complexe samenleving van alle onheil te behoeden en kunnen soms zelf aanleiding geven tot ongewenste effecten. Ten derde is er de kost van complexiteit. De last van een bijkomende rechtsregel als er al veel rechtsregels zijn, neemt meer dan evenredig toe. De ironie wil dat hoe meer er wordt geregeld, hoe groter de rechtsonzekerheid en het gevoel van willekeur wordt. De rechtsonderhorige raakt het overzicht stilaan kwijt. Gevoelens van machteloosheid, willekeur en vervreemding zijn stilaan zijn deel. De regelgever heeft voor dit alles te weinig oog bij de opmaak van nieuwe regels. De regelgever vergeet te vaak dat een stortvloed aan regels een reeks van verborgen kosten met zich meebrengt.
De last van rechtsregels
3. INLEIDING – De inwerkingtreding van een nieuwe of gewijzigde rechtsregel wordt steeds vergezeld van een last. Nieuwe of gewijzigde regels vergen inspanningen van de rechtsonderhorige. Minimaal bestaat de last uit de tijd die nodig is om zich te vergewissen van de inhoud van deze rechtsregel. Bijkomende lasten bestaan uit de inperking van de keuzevrijheid van de rechtsonderhorigen alsook uit de inspanningen die de rechtsonderhorige dient te leveren zijn om zich te conformeren aan de nieuwe verplichtingen.
4. KENMERKEN – De lasten als gevolg van rechtsregels vertonen de volgende kenmerken. Ze zijn niet louter economisch becijferbaar (a). Ze kunnen zowel direct als indirect zijn (b). Ze leiden tot een verlies van doelmatigheid (c). Ze zijn zichtbaar of verborgen (d) en nemen meer dan evenredig toe naarmate de regelgeving complexer wordt (e).
(a) RUIM – De lasten die gepaard gaan met rechtsregels zijn veel ruimer dan een economisch becijferbare geldwaarde. Deze lasten kunnen vele vormen aannemen. Het kan bestaan uit het verlies van vrijheid, het minder beschikbaar zijn van tijd, of een toegenomen rechtsonzekerheid bij nieuwe en onduidelijke rechtsregels, etc.
(b) (IN)DIRECT – Nieuwe rechtsregels leiden ook tot indirecte kosten. Een nieuwe rechtsregel gaat gepaard met de noodzaak om de naleving ervan te controleren en te sanctioneren, wat een bijkomend beslag legt op de werking van een bestuur of rechter. Om de naleving van deze nieuwe rechtsregels te verzekeren, zullen middelen vanuit de openbare financiën moeten worden aangesproken.
(c) VERLIES DOELMATIGHEID – Het is niet alleen de burger die de prijs voor rechtsregels draagt, ook aan het bestuur worden talrijke verplichtingen opgelegd alvorens een bepaalde beslissing te nemen waardoor de doelmatigheid van het bestuur wordt aangetast. De verplichte naleving van talrijke inhoudelijke en vormelijke voorwaarden kan een verlies van efficiëntie betekenen.
(d) ZICHTBAAR/VERBORGEN – De volledige last veroorzaakt door een rechtsregel is niet altijd voor directe constatering vatbaar. Er is niet zelden sprake van verborgen lasten of opportuniteitskosten die de balans van de rechtsregel kunnen doen omslaan.
(e) EXPONENTIEEL – Naarmate de regelgeving toeneemt en complexer wordt, nemen de lasten meer dan evenredig toe.
Over wat men ziet en wat men niet ziet
5. REEKS EFFECTEN – Zoals Frédéric Bastiat, een negentiende-eeuwse Franse denker, stelt, heeft een wet niet één, maar een hele reeks gevolgen. Van die gevolgen is enkel het eerste een onmiddellijk effect zichtbaar. Het verschijnt tegelijk met de oorzaak, men ziet het. De andere gevolgen verschijnen pas achteraf, men ziet ze niet, men kan van geluk spreken als we ze voorzien. Het verschil tussen een slechte en een goede wetgever bestaat erin dat de slechte wetgever enkel naar het zichtbare gevolg kijkt, terwijl de goede wetgever zowel rekening houdt met het gevolg dat gezien kan worden, als met de gevolgen die voorzien moeten worden. Het verschil is enorm, want het is bijna altijd zo dat als het onmiddellijk gevolg positief is, de latere gevolgen negatief zijn, en vice versa.
OPPORTUNITEITSKOST – Een regelgever dient bij het opmaken van een rechtsregel niet alleen de onmiddellijke tastbare gevolgen na de inwerkingtreding van de rechtsregel te zien, maar dient ook de verborgen gevolgen die het lichamelijk oog niet ziet, onder het geestesoog te brengen. Dit is een moeilijke opdracht en daar onderscheidt een goede wetgever zich van een slechte wetgever. Een goede wetgever wil vooruitziend zijn en zo goed mogelijk nagaan wat de effecten van de wet zullen zijn na publicatie in het Belgisch Staatsblad. Zo zal de uitbetaling van een subsidie in de vorm van bijvoorbeeld een renovatiepremie een zichtbaar effect zijn van de regelgeving hieromtrent. Evenwel dient dit geld van ergens anders te komen, met name van belastingen. Dit geld kan dus niet voor andere doeleinden worden aangewend. Dit kan als een opportuniteitskost worden aanzien. Bij het instellen van nieuwe rechtsregels dient de regelgever deze opportuniteitskosten in kaart te brengen.
Wetten en zwarte zwanen : de toekomst is fundamenteel onzeker!
8. ONZEKERHEID – Een rechtsregel heeft uitwerking naar de toekomst toe. De regelgever zal hierbij een inschatting moeten maken van de toekomst. Evenwel is de toekomst fundamenteel onzeker waarbij net het onverwachtse kan gebeuren. Hoe hard de regelgever ook probeert, het is voor hem onmogelijk om met zekerheid na te gaan hoe de samenleving er vanaf morgen zal uitzien. De kennis van de regelgever is per definitie feilbaar. Hij kan nooit met een volledige precisie de impact van een rechtsregel inschatten. Hij kan daarbij niet de impact nagaan van wat hij niet verwacht. Die feilbaarheid van kennis leidt tot twee gevolgen. De regelgever kan de mens of maatschappij niet behoeden voor toekomstig onheil, noch kan hij uitsluiten dat de rechtsregel onbedoelde en negatieve neveneffecten zal hebben.
BLACK SWANS – Nassim Nicolas Taleb stelt uitdagend dat de geschiedenis wordt gevormd door onverwachte gebeurtenissen die een grote impact hebben, de zogenaamde ‘Black Swans’. De impact van een ‘Black Swan’ zal zo groot zijn, net omdat dit onverwacht is. De kans op een dergelijke ‘Black Swan’ stijgt naarmate de complexiteit en bijgevolg ook de onderlinge afhankelijkheid en onvoorspelbaarheid toeneemt. De wetgever kan bij het opstellen van wetten de negatieve ‘Black Swan’ niet vermijden. De regelgever zal bij het uitvaardigen van regelgeving een inschatting moeten maken van de risico’s die hij met de rechtsregel wil aanpakken. Zelfs indien de regelgever een juiste inschatting heeft gemaakt van het risico op het moment dat de rechtsregel wordt aangenomen, wat geen gemakkelijke taak is, evolueren risico’s dusdanig waardoor regelgeving niet langer adequaat is. De naleving van regulering kan dan een schijn van zekerheid creëren, maar het is evenwel niet omdat een product, een bedrijf, een bank aan de verplichtingen opgelegd door regelgeving voldoet, dat deze niet zonder risico’s zullen zijn.
Hoewel de noodzaak om de gevolgen van nieuwe wetgeving zo zorgvuldig mogelijk in kaart te brengen, als een paal boven water staat, kan de regelgever de toekomstige feiten zelden voor zijn. Het noodlottige is dat de regelgevers en beleidsmakers, hoe hard zij ook proberen, bij het maken van hun plannen steeds achter de feiten dienen aan te lopen. Dit kan worden geïllustreerd aan de hand van de volgende twee voorbeelden:
-
De financiële crisis sloeg in 2008 zo hard toe, niet wegens een gebrek aan regelgeving of toezichthoudende instanties, maar omdat het risico in de loop van de jaren veranderde en vergrootte door de toenemende complexiteit van de producten en de toenemende onderlinge samenhang van de banken wereldwijd zonder dat dit werd begrepen. Het systeemrisico werd daarbij ten zeerste onderschat. De toen geldende regels waren wegens deze veranderende risico’s niet langer adequaat om een crisis van dergelijke omvang te vermijden. De financiële crisis was onder meer het gevolg van de op in elkaar inwerkende ongewenste neveneffecten van effectisering (securitization) en de lage rente die als oplossingen werden beschouwd voor eerdere financiële crisissen. Van defensieve goede huisvaderaandelen werden financiële aandelen in geen tijd bestempeld als zeer gevaarlijke en speculatieve beleggingen.
Tijdens de Europese top van Lissabon op 23 en 24 maart 2000 hebben de staatshoofden en regeringsleiders besloten om vóór 2010 van de Europese economie de meest concurrerende kenniseconomie van de wereld te maken die in staat is tot duurzame economische groei met meer en betere banen en een hechtere sociale samenhang. Niets blijkt minder waar te zullen zijn met heden ten dage een werkloosheid in Zuid-Europese landen die hoge toppen scheert.
9. NEVENEFFECTEN – Door de toenemende internationalisering en globalisering van de maatschappij en het economisch leven, wat een toename van complexiteit, onderlinge afhankelijkheid en onvoorspelbaarheid inhoudt, wordt het zicht op de gevolgen van regelgeving steeds troebeler. W. Van Trommel stelt hieromtrent het volgende : “Zorgen over de houdbaarheid van de verzorgingsstaat bestaan al sinds de jaren zeventig, maar daar is een nieuwe zorg bijgekomen. In een open economie, die wereldwijd wordt gekenmerkt door steeds hogere handelingssnelheid, flexibiliteit en outsourcing van arbeid, lijkt het niet langer mogelijk om burgers in nationaal verband bestaanszekerheid te garanderen, zonder dat dit ernstige bijwerkingen heeftâ€. Maatregelen houdende ontslagbescherming kunnen leiden tot een verlaging van het risico op ontslag van de reeds tewerkgestelde werknemer, maar leiden meestal tot een verschuiving van het risico naar de werkzoekende. De sterkere ontslagbescherming kan er toe leiden dat bedrijven minder geneigd zullen zijn om mensen aan te werven en dat een investeringproject in een ander land wordt opgestart waardoor de zoektocht van de werkzoekende wordt bemoeilijkt. Voor de regelgever is het vinden van een delicaat evenwicht geen sinecure.
Het tragische van wetten is dat deze uiteindelijk onmachtig zijn om negatieve zwarte zwanen te vermijden en zij tot ongewenste effecten aanleiding kunnen geven. De regelgever zal de feiten dienen achterna te hollen. De regelgever dient bewust te zijn van het onvolledig karakter van de informatie waarover hij beschikt en van het risico op ongewenste neveneffecten. In die zin zou men verwachten dat de regelgever zijn bevoegdheid met mate, bedachtzaamheid en terughoudendheid zou uitoefenen. Evenwel is de regelgever blind voor zijn eigen onmacht. Er is zelfs sprake van wat men ‘de hybris van de wet’ kan noemen, dit is de hoogmoedige overtuiging dat een rechtsregel elk maatschappelijk probleem kan oplossen en de tussenkomst van de rechtsregel zal leiden tot een welhaast utopische werkelijkheid.
The only way to go is up!
10. INLEIDING – Het lijkt onomkeerbaar en onvermijdelijk : Het aantal rechtsregels neemt niet af, maar neemt stelselmatig toe. Meer dan vroeger vertaalt de toegenomen maatschappelijke complexiteit zich in een wildgroei van rechtsregels.
11. GROEI COMPLEXITEIT – De achterliggende redenen voor de toenemende complexiteit zijn niet eenvoudig te achterhalen. De historicus Joseph A. Tainter die de val van complexe samenlevingen heeft onderzocht in een poging hieromtrent een theorie te ontwikkelen, wijst erop dat de groei van maatschappelijke complexiteit dient om de maatschappelijke onrust weg te nemen of om een opportuniteit te benuttigen. De regelgever voelt zich gedwongen om steeds nieuwe initiatieven te nemen om hiertegen hoofd te bieden. Recente voorbeelden hiervan zijn de regelgevende initiatieven om de financiële, economische en milieucrises en de terreurdreiging tegen te gaan. Het proces van complexiteit heeft de neiging om te versnellen.
12. EXPONENTIËLE GROEI – Waar er een groei van complexiteit gebeurt, zal dit meestal exponentieel zijn. Zo leidt complexiteit op zich tot nog meer complexiteit. Er zullen steeds nieuwe initiatieven moeten worden genomen om het gezag te legitimeren (a), waarbij de hedendaagse regelgever steeds meer zijn legitimiteit uit de preventiegedachte haalt (b). Bijkomende regelgevende tussenkomsten zijn vereist omdat de rechtsonderhorige in reactie op wetgeving zijn gedrag zal wijzigen om aan de opgelegde last te ontsnappen (c). De toegenomen complexiteit vergroot de kans op problemen, onzekerheid (d) en ongewenste neveneffecten (e).
(a) LEGITIMITEIT – Wie het gezag heeft, moet zijn legitimiteit steeds opnieuw aantonen en dient hiervoor nieuwe initiatieven te nemen. Daarbij wordt de bestaande regeling als de minimumgrens aanzien. Niets doen en alles bij het oude laten is daarbij geen optie. Dit geldt des te sterker heden ten dage in een democratie waarbij het indienen van voorstellen en ontwerpen op de voet wordt gevolgd door de media en waarbij het gezag geen vanzelfsprekendheid meer is en steeds opnieuw moet worden verdiend via het realiseren van aansprekende, tastbare prestaties.
Volgens M. Van Eeten rust er in de politiek een taboe op onmacht en fatalisme omdat dit o.m. wordt geassocieerd met onverschilligheid en passiviteit. Niets doen is nimmer een optie. Als er zich een probleem aandient, moet dit worden opgelost. De vragen of er een reële en effectieve oplossing mogelijk is, wat de juiste oplossing is en of de remedie niet erger is dan de kwaal, worden naar het tweede plan verwezen. De wil om elk probleem aan te pakken, staat voorop. Dit engagement van goede bedoelingen is onlosmakelijk verbonden met de interventiestaat, die onder het mom van leedbestrijding en preventie steeds verder binnendringt in het leven van de rechtsonderhorige. Het dwangmatig ontkennen van de eigen onmacht leidt tot een grote bemoeizucht waarbij de totalitaire verleiding om de hoek loert waarbij het politieke de private en publieke ruimte inneemt.
(b) PREVENTIE – Preventie is een concept dat in wetgevende en bestuurlijke kringen steeds meer opgeld maakt. De wetgever doet steeds meer aan risicomanagement. Daarbij schuwt men niet de politieke beïnvloeding van levenskeuzen en levensstijlen. De regelgever wil zijn zeg in de beslissingen die een burger, bedrijf of vereniging nemen. Met risicopreventie kan een vrijwel onbegrensd terrein van beleidsinterventie worden ontsloten. Hierbij wordt vrijheid ingeruild voor veiligheid of iets anders. De regelgever neemt hierbij de taak op om de burgers te behoeden voor allerlei risico’s waaraan zij zijn blootgesteld. Dit is een radicalisering van het maakbaarheidsdenken die de moderne staat in de greep heeft gekregen.
Evenwel is het taxeren van risico’s met het oog op preventie niet zonder risico. Heeft men het risico wel juist ingeschat?; Heeft men wel de juiste maatregel hiertegen genomen?; En leidt de maatregel niet tot het ontstaan van nieuwe risico’s? (de onbedoelde neveneffecten). Deze antwoorden zijn belangrijk, maar moeilijk te achterhalen. Duidelijkheid omtrent de effecten van de regelgeving wordt pas verkregen na de inwerkingtreding van de rechtsregel. Indien de rechtsregels ongewenste effecten hebben, worden deze door nieuwe regelgevende initiatieven opgelapt.
(c) REACTIE – Door de regelgeving zal het gedrag van de rechtsonderhorige wijzigen. De rechtsonderhorige zal pogen om, binnen of buiten de grenzen van de wet, de last opgelegd door de rechtsregel te ontlopen. Deze problemen vereisen dan ook steeds weer nieuwe tussenkomsten door de regelgever en verklaren de toenemende regeldichtheid, en de toenemende vluchtigheid van het recht. Dit proces heeft de neiging te versnellen. Men ziet hiervan courante voorbeelden in het fiscaal recht. Een belastingwet zal aanleiding geven tot het opzetten van legale constructies om belastingen te vermijden waardoor de wetgever een nieuwe wet stemt om dergelijke constructies onmogelijk te maken, waarna verfijndere constructies ontstaan om te ontsnappen aan de gevolgen van de nieuwe belastingswet.
(d) PROBLEMEN – Hoe complexer de regelgeving, hoe groter de kans wordt op problemen en onzekerheid waardoor nieuwe tussenkomsten van de regelgever vereist zijn. Er kan wederom een voorbeeld in het fiscaal recht worden gevonden. Om de naleving van de fiscale wet te verzekeren, worden tegenwoordig (in België) niet alleen strafsancties maar ook administratieve sancties aangewend waarbij er verschillende instanties, met name de fiscale administratie als het Openbaar Ministerie zich bezig houden met de vervolging. Dit geeft dan weer aanleiding tot problemen omdat gelet op het non bis in idem-beginsel, dezelfde persoon niet tweemaal voor dezelfde feiten kan worden gestraft. Hierdoor ontstaan er problemen bij de vervolging van een fiscale zondaar. Wetgevend ingrijpen was nodig om deze onduidelijkheid op te lossen.
(e) NEVENEFFECTEN – Hoe complexer de regelgeving, hoe minder bevattelijk het wordt, en hoe groter de kans dat er zich onbedoelde en ongewenste neveneffecten zullen voordoen, zeker in een context van een snel evoluerende samenleving. Zoals reeds eerder werd gesteld, leidt steeds complexer worden regelgeving vaak tot ongewenste effecten die ongedaan dienen te worden gemaakt door nieuwe regelgevende initiatieven. Indien blijkt dat de wet niet het gewenste effect heeft, worden de rechtsregels bijgeschaafd en gerepareerd.
12. KENMERKEN – Kenmerken van een complexe samenleving zijn de toegenomen specialisatie (a), controle (b) en kosten (c). Dit vindt ook zijn weerslag in het recht.
(a) SPECIALISATIE – Door de talrijke rechtsregels is het vandaag de dag zelfs voor een jurist onmogelijk om alle rechtsregels te kennen. Het recht wordt steeds verder onderverdeeld in verschillende disciplines en wordt steeds meer voer voor specialisten. Het recht wordt esoterisch!
(b) CONTROLE – De drang naar controle blijkt reeds uit de explosief toegenomen aantal bijzondere strafwetten zoals hiervoor reeds werd aangehaald, maar beperkt zich niet tot het strafrecht. De regelgever heeft de neiging om steeds meer op een preventieve manier te werk te gaan. Binnen het strafrecht is er eveneens een verruiming van de gronden van strafbaarstelling. Niet alleen het ongewenste gedrag wordt strafbaar gesteld, steeds vaker worden gedragingen die op zich niet schadelijk zijn, maar vaak, zij het niet altijd met het ongewenste gedrag samengaan, strafbaar gesteld. Illustratief voor deze tendens is het verbod op betaling in contanten. Steeds meer landen in Europa willen de betaling in contanten aan banden te leggen omdat dit de neiging tot frauduleus gedrag zou verminderen. Betalingen via overschrijving zijn immers in tegenstelling tot cashbetalingen traceerbaar.
(c) KOSTEN – Om de groei in complexiteit te handhaven, dienen er hogere taksen te worden geheven. Dit is ook een belangrijke reden waarom belastingsvoeten zelden dalen, maar stijgen. In dit licht is het belangrijk op te merken dat gelet op de financieel-economische crisis en ontsporende begrotingen de strijd tegen de fiscale fraude verder wordt opgevoerd.
Piekregulering en de kost van complexiteit
25. LASTEN – Een dergelijke complexiteit gaat met een enorme last gepaard.
(a) MINDER VRIJHEID – De overheid pleegt voor een belangrijk deel via regelgeving te sturen. Een dergelijke sturing maakt per definitie een inbreuk op de vrijheid van personen en instellingen om hun leven of hun bedrijfsvoering zo in te richten als het hunzelf goeddunkt. Het doen en laten van de burger, vereniging, bedrijf of bestuur wordt in toenemende en op steeds meer gedetailleerde wijze ingeperkt. De rechtsonderhorige dient te voldoen aan een veelheid van verboden en geboden waarvan de niet-naleving op een brede wijze wordt gesanctioneerd. Zoals eerder werd aangehaald is er een spectaculaire toename van straf- en administratieve sancties. Ook gebruikt de wetgever steeds vaker de fiscaliteit om het gedrag van zijn burgers te sturen, als een middel om te stimuleren of te ontraden. De fiscale wetgever heft een zwaardere belasting op de producten, activiteiten of handelingen die hij wil ontmoedigen.
(b) MINDER GELIJKHEID – Door de stortvloed van regels creëert men een ongelijkheid tussen zij die juridische kennis, tijd en middelen hebben om de regelgeving van naaldje tot draadje uit te pluizen en anderen die niet de juridische kennis, tijd en middelen hebben. Gelet op adagium “Nemo ius ignorage censetur†(iedereen wordt geacht de wet te kennen) kan men deze schending van het gelijkheidsbeginsel evenwel niet voor de rechter inroepen. Hoewel er geen sprake is van juridische willekeur, wordt de situatie toch als feitelijk willekeurig aangevoeld. Ook wordt een feitelijke ongelijkheid gecreëerd tussen zij die aan de toepassing van de wetgeving kunnen ontsnappen en zij die er niet aan kunnen ontsnappen. Een voorbeeld hiervan is de fiscale positie van kmo’s in vergelijking met multinationale bedrijven, die door hun internationale positie gemakkelijker de fiscale dans in een welbepaald land kunnen ontspringen. Dit zorgt voor een ongelijke concurrentiepositie tussen deze twee types van bedrijven.
(c) MINDER RECHTSZEKERHEID – Door de stortvloed aan regels met een toenemende opsplitsing van het recht in vele subdomeinen, wordt het recht esoterisch. Maar zelf voor specialisten wordt het steeds problematischer om na te gaan hoe het recht op een welbepaald geval dient te worden toegepast. Zo worden regelmatig beslissingen van besturen die over een uitgebreide en bekwame juridische dienst beschikken, door de Raad van State vernietigd wegens het op een niet correcte wijze in acht nemen van de toepasselijke regelgeving. De rechtszekerheid is evenmin gebaat bij de vluchtigheid van de rechtsregel. Het stijgend aantal wijzigingen van de rechtsregels tast de voorspellende waarde van de rechtsregel aan. Het recht is bijziend, men weet immers niet langer hoe het recht er binnen enkele jaren zal uitzien. Een langetermijnplanning komt op die manier ernstig in het gedrang. Men weet immers niet welke gedragingen in de toekomst wel of niet toelaatbaar zullen zijn. Dit versterkt dan ook het gevoel van willekeur.
(d) DUUR – De complexiteit van het recht is kostelijk en dit op verschillende niveaus. De naleving van de wettelijke verplichtingen zal een geldelijke investering vereisen. Het toezicht op de naleving van het toenemend aantal verplichtingen leidt tot een toenemende bureaucratisering en tot een uitbreiding van het sanctioneringsapparaat. Eveneens stijgt de noodzaak van de rechtsonderhorige, vooraleer een welbepaalde beslissing te nemen, om gespecialiseerd juridisch advies in te winnen. De complexiteit van het recht zal tevens tot meer discussies aanleiding geven en bijgevolg tot een toenemend aantal rechtszaken. De middelen die hiervoor worden aangewend, kunnen niet voor andere middelen worden aangewend. Een toenemende complexiteit zal dan ook leiden tot een toenemende opportuniteitskost.
(e) IMMOBILISME – De complexiteit van het recht zal steeds vaker tot immobilisme aanleiding geven. De wet kan dermate veel verplichtingen verbinden aan een welbepaalde beslissing of handeling, dat de rechtsonderhorige zich hiervan zal onthouden. Zo zal een bestuur minder geneigd zijn om noodzakelijke infrastructuurwerken uit te voeren omdat de toepasselijke regelgeving vol valkuilen zit. Door de toename van rechtsregels die steeds gedetailleerder worden opgesteld, maken de menselijke relaties steeds verder het voorwerp uit van juridisering waardoor minder plaats is voor spontane menselijke interactie. Door de vluchtigheid van het recht wordt het daarenboven moeilijker om de rechtsgevolgen van de eigen handelingen in te schatten. De onzekerheid over de toekomst bemoeilijkt lange termijnplanning. Zo maakt een onstabiel fiscaal en sociaal klimaat het moeilijker om na te gaan of een investeringsproject wel of niet rendabel zal zijn.
(f) KANS OP ONGEWENSTE GEVOLGEN STIJGT – Zoals eerder werd gesteld, is de toekomst fundamenteel onzeker waardoor de regelgever steeds achter de feiten zal dienen aan te lopen. Na het uitvaardigen van regelgeving evolueren risico’s waardoor de taxatie van risico’s in de rechtsregel snel achterhaald wordt. Dit houdt in dat regelgeving niet in staat zal zijn om alle toekomstige onheil te voorkomen, zelfs indien de regelgeving zo preventief mogelijk wil werken. Meer zelfs, hoe complexer de samenleving en het recht worden, hoe groter de kans dat de regelgeving zelf aanleiding geeft tot onbedoelde en ongewenste neveneffecten.
(g) MINDER VERTROUWEN IN DE WET – Al het voorgaande leidt ertoe dat de burger steeds minder vertrouwen zal hebben in de wet. Door de complexiteit van het recht, de talrijke wijzigingen, vindt de rechtsonderhorige steeds minder houvast in de rechtsregel. Hij verliest het vertrouwen in de wet, deze is niet langer op maat van de burger gemaakt. Het is voor talloze burgers minder duidelijk waarom aan hen een welbepaalde verplichting wordt opgelegd. Ze zien de noodzaak ervan niet in. Door het opleggen van talrijke en steeds verdergaande gedragsvoorschriften, lijkt de regelgever vandaag een steeds dieper wantrouwen te koesteren ten aanzien van de burger. Het doembeeld van de Nanny State duikt daarbij steeds meer op. Hoe minder de rechtsonderhorige vertrouwen heeft in een rechtsregel, hoe minder hij uit eigen beweging zal geneigd zijn om zijn gedrag hierop af te stellen. De nood om strenger te bestraffen neemt dan ook toe.
26. GRENS – Waar de grens precies ligt van regelgeving, is niet precies aan te geven. Deze bijdrage wil vooral aantonen dat in beginsel bij toenemende complexiteit de lasten meer dan evenredig stijgen. Hoe meer rechtsregels erbij komen, hoe dichter we bij die grens komen.
Conclusie
27. Elke samenleving heeft aan behoefte aan algemene en abstracte regels. Deze behoefte wordt uitgedrukt in adagium ‘ubi societas, ibi ius’. Deze bijdrage vormt geen pleidooi voor deregulering, maar is een pleidooi voor een gematigd en doordacht gebruik van rechtsregels. Op kop dient het besef te staan dat rechtsregels onmogelijk alle risico’s kunnen neutraliseren, maar wel integendeel andere risico’s kunnen doen ontstaan. De regelgever dient bij het aannemen van rechtsregels zo goed als mogelijk alle gevolgen in kaart te brengen waaronder de lasten die de nieuwe rechtsregel vergezellen. Deze lasten stijgen met de toenemende complexiteit van het recht meer dan evenredig. Kwalitatieve regelgeving vereist een holistische benadering van het recht. Over de noodzaak van een bijkomende rechtsregel kan maar worden geoordeeld, in het licht van het geheel van rechtsregels die de rechtsonderhorige dient na te leven.
